Двадцатилетие первого законодательного акта по борьбе с коррупцией в канве эволюции антикоррупционной политики Казахстана.

В июле нынешнего года исполняется 20 лет с момента принятия 2 июля 1998 года первого Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией».

Рефлексия исторического опыта является важным средством понимания современных процессов, поэтому обращение к этой знаменательной дате несет в себе необходимость осмысления недавнего прошлого в целях объективной оценки сегодняшнего состояния процесса противодействия коррупции в Казахстане.

История антикоррупционной политики Казахстана берет свое начало Указа Президента Республики Казахстан от 17 марта 1992 года «О мерах по усилению борьбы с организованными формами преступности и коррупцией».

Активная борьба с коррупцией, которую Первый Президент Казахстана Н.А. Назарбаев, объявил фактически с момента обретения Независимости в 90-е годы прошлого века наталкивалось на серьезное сопротивление как старой номенклатуры, так и новоявленных «дельцов» начальной эпохи становления рыночной экономики.

Формирующейся суверенной казахстанской власти приходилось решать множество труднейших задач по созданию новых институтов власти на фоне хозяйственной разрухи и острого политического кризиса.

Безусловно, это отражалось на уровне распространения коррупции, которая получала подпитку через приток иностранного капитала, заинтересованного в национальных богатствах Казахстана.

В этих условиях только решительные действия могли переломить ситуацию и наметить пути по снижению распространения коррупции.

Именно поэтому в 1997 году Первый Президент Казахстана, выступая с первым масштабным стратегическим документом, который должен был определить развитие страны до 2030 года, в качестве одного из важнейших приоритетов обозначил решительную и беспощадную борьбу с коррупцией.

«Необходимо беспощадно бороться с коррупцией, невзирая на лица и должности. Управленческий корпус должен решительно очищаться и обновляться». Эти слова Главы государства и послужили отправной точкой выработки системных законодательных мер по противодействию коррупции.

Стратегия «Казахстан-2030» фактически заложила основы будущей антикоррупционной политики и закрепила решимость Первого Президента Казахстана добиться успешных результатов в антикоррупционном сдерживании.

Как следствие, по инициативе Главы государства в июле 1998 года был принят Закон РК «О борьбе с коррупцией», который стал одним из первых подобных законодательных актов на постсоветском пространстве.

Парадигма «борьбы с коррупцией» была продиктована необходимостью принятия оперативных и эффективных мер противодействия, которые должны были остановить коррупцию и не дать ей разрастись до критических размеров, угрожающих национальной безопасности страны.

Принятие Закона фактически дало старт выделению антикоррупционной политики в самостоятельную отрасль внутренней политики государства.

И катализатором в этом процессе стало введение институционального обеспечения этой политики посредством создания специализированного антикоррупционного органа в 2003 году на базе Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция).

Первый Закон РК «О борьбе с коррупцией», действую на протяжении 17 лет, подвергался постоянному совершенствованию и этом позволяло ему на протяжении долгого времени оставаться актуальным современным реалиям.

Историческое значение этого Закона заключается в том, что он впервые четко определил принципы борьбы с коррупцией, субъектность в коррупционных правонарушениях, органы, осуществляющие борьбу с коррупцией, ограничения, которые должны принимать на себя государственные служащие, меры финансового контроля, гарантии неприкосновенности лиц, оказывающих содействие в борьбе с коррупцией.

В период действия первого Закона «О борьбе с коррупцией» был заложен фундамент антикоррупционной политики и наработан существенный опыт активного прямого противодействия коррупции.

Вместе с тем, по мере разворачивания антикоррупционной политики стало очевидно, что дальнейшее успешное продвижение антикоррупционного сдерживания во многом будет зависеть от работы на упреждение, потому что борьба со следствиями имеет кратковременный эффект и для достижения долговременности антикоррупционной борьбы необходимо сделать упор на превенцию коррупции.

Как отмечали исследователи в 2012 году, система мер по противодействию коррупции в Казахстане на 72% состояла из мер уголовного преследования и только на 28% из мер по предупреждению и профилактики коррупционных правонарушений.[1]

Именно поэтому в 2014 году Президент Казахстана — Лидер Нации
Н.А. Назарбаев выступил с инициативой кардинального пересмотра концептуальных основ антикоррупционной политики, что и стало точкой отсчета нового этапа политики противодействия коррупции, направленного в первую очередь на искоренение глубинных факторов, порождающих коррупцию.

Вместе с тем, следует отметить, что первый Закон РК «О борьбе с коррупцией» сыграл историческую роль в становлении и достижении успешности антикоррупционной политики, а также в том, что благодаря ему были заложены основы современной казахстанской модели политики противодействия коррупции, апробированы различные формы пресечения коррупционных правонарушений, наработан опыт системной коррекции законодательства в плане снижения его коррупциогенности.

Принятый в 2015 году новый Закон Республики Казахстан «О противодействии коррупции» вобрал в себя лучший опыт правоприменительной практики предыдущего закона. Он на качественно новом уровне внедрил инновационные превентивные механизмы по упреждению коррупции и тем самым создал серьезный задел по усилению возможностей антикоррупционной политики в рамках достижения целей по кардинальному снижению коррупционных проявлений, поставленных Президентом Казахстана в Стратегии «Казахстан-2050».

Казахстанская модель антикоррупционной политики

Последовательная материализация антикоррупционной идеологии Президента Казахстана – Лидера Нации Н.А.Назарбаева за последние 20 лет стало предтечей формирования в Казахстане специфической национальной модели противодействия коррупции. Учитывая одновременно местные реалии, она вобрала в себя лучшие достижения международного опыта и эффективные практики антикоррупционного сдерживания зарубежных стран.

В ее основе лежит рациональное следование трем принципам.

Ключевую роль в казахстанской модели антикоррупционной политики играет Президент Казахстана, которые устанавливает основные приоритеты её реализации, определяет первоочередные антикоррупционные законодательные акты, контролирует работу уполномоченного органа по противодействию коррупции и других субъектов противодействия коррупции (государственные и правоохранительные органы).

Национальная модель противодействия коррупции опирается на системное реформирование в рамках достижения следующих целей:

Профессиональный государственный аппарат, соблюдающий нормы этики.

С принятием в рамках реализации первой институциональной реформы Плана Нации «100 конкретных шагов», нового законодательства о государственной службе, был обеспечен переход на карьерную модель, максимально обеспечившую принцип меритократии.

Теперь кандидаты, впервые поступающие на госслужбу и не имеющие опыта работы, начинают свою профессиональную деятельность с низовых должностей по общему конкурсу. При этом, карьерное продвижение осуществляется по внутреннему конкурсу с соблюдением принципов состязательности и при наличии опыта работы на нижестоящих должностях.

Внедрена новая трехступенчатая система отбора для поступления на государственную службу, состоящая из следующих этапов отбора: тестирование на знание законодательства; оценку личных качеств; собеседование в государственном органе, объявившем конкурс.

Указанные меры позволили в 3 раза увеличить число принятых на госслужбу, в 2 раза снизить сменяемость кадров и в 18 раз сократить переводы госслужащих.

АДГСПК совместно с центральными государственными органами и компанией Korn Ferry Hay Group была проведена работа по разработке проекта Факторно-балльной шкалы, которая в 2018 году в пилотном режиме будет апробирована на базе Агентства, МЮ, акиматов г. Астаны и Мангистауской областей. Данная система оплаты труда позволит учитывать масштаб, ответственность и сложность выполняемых функции и станет мотивирующим фактором к повышению эффективности деятельности государственного служащего.

Активно продвигается вопрос этизации государственной службы, который получил институциональную поддержку в лице уполномоченных по этике в центральных и местных государственных органах и Советов по этике.

За два года существования показал свою эффективность институт уполномоченного по этике, с введением которого государственные служащие и граждане получили возможность обращаться за консультацией в случае потенциального конфликта интересов и других проблем этического характера.

Начиная с 2017 года уполномоченные по этике работают в новом для себя формате. Теперь они освобождены от иных функциональных обязанностей и наделены самостоятельным статусом, что существенно повысило результативность их работы.

Что касается Советов по этике, то следует отметить, что в настоящее время в их составе более 60% членов - представители институтов гражданского общества. Более того, с 2017 года в 3 регионах страны в пилотном режиме реализуется проект по введению самостоятельной работы членов Советов по этике.

Верховенство закона и правовое государство.

В рамках реализации Плана Нации «100 конкретных шагов» за последние годы была проведена серьезная модернизация судебной системы

В частности был осуществлен переход к трехуровневой системе правосудия, обеспечена независимость порядка отбора и назначения судей, принят новый этический кодекс судей, внедрена полная автоматизация судебного делопроизводства и распределения судебных дел, а также внедрена непрерывная аудио-видеозапись всех судебных процессов.

Кандидаты в судьи теперь не только сдают квалификационный экзамен, но и проходят проверку на полиграфе и психологическое тестирование. Кандидаты должны иметь 5 летний стаж работы и участия в судебных процессах или 10 летний опыт работы по юридической специальности.

Для повышения профессионализма судейского корпуса введена годичная стажировка и оценка профессиональной деятельности после первого года работы, для остальных судей оценка каждые 5 лет.

Высший Судебный Совет стал автономным учреждением и выстроил системную работу по отбору и назначению судей. Все этапы отбора максимально освещаются в СМИ, к этому процессу также привлечены Общественные советы.

Внедрение информационных технологий позволило значительно упростить судопроизводство, расширить доступ граждан к правосудию, снизить бюрократические барьеры и минимизировать процессуальные контакты. Более 73,5% из всех поданных в суды исковых заявлений направлены посредством сервиса «Судебный кабинет». Электронное оповещение участников посредством SMS-сообщений позволило исключить волокиту и сократить жалобы на несвоевременное оповещение о заседаниях суда.

Реформирована деятельность Судебного жюри, которая позволила гражданам напрямую обращаться в данный институт с жалобами на действие судей. Кроме того, Судебное жюри будет давать оценку профессиональной деятельности действующего судьи и рассматривать вопросы дисциплинарного характера в случае нарушения Кодекс судейской этики.

Как следствие, согласно Глобальному индексу конкурентоспособности по индикатору «Судебная независимость», Казахстан улучшил свою позицию, переместившись со 111 на 79 место (рост составил 32 позиции). Кроме того, в рейтинге Всемирного Банка «Doing Business–2018» по индикатору «Обеспечение исполнения контрактов» судебная система Казахстана за 3 года продвинулась на 29 позиций (с 35 на 6, из 190 мест).

Наряду с судебной системой концептуальные реформы осуществляются в системе Министерства внутренних дел, Генеральной прокуратуры и других правоохранительных органов, обеспечивающих законность и правопорядок в обществе.

Осуществлен кардинальный отход от карательно-репрессивных методов и обвинительного уклона в уголовном процессе. Принципиальное изменение в сфере прокурорского надзора — это исключение «общего надзора» из функций прокуратуры. Новый облик прокуратуры отвечает передовым практикам ОЭСР и ставит приоритетом защиту и восстановление прав и свобод человека, а также законность уголовного процесса.

Не менее важным событием стала децентрализация функций полиции путем создания местной полицейской службы, которая подотчетна местным исполнительным органам. Созданы онлайн-карты, при помощи которых граждане видят всю статистику по преступлениям в каждом регионе, а также все поступившие в госорганы обращения. Изменилась и система рекрутинга в правоохранительные органы. Теперь кандидаты в правоохранительные органы проходят такой же отбор, как и все госслужащие.

Открытость, транспарентность и подотчётность государственных институтов.

В рамках реализации Пятой институциональной реформы по формированию подотчетного государства в Казахстане создана электронная платформа «Открытое правительство».

Создание электронной платформы «Открытое Правительство», состоящей из пяти порталов открытых данных, позволило обеспечить доступ каждому гражданину к информации о бюджетных расходах, участие в обсуждении проектов нормативных актов, обращение онлайн за консультациями и с жалобами, а также открыто оценивать эффективность госорганов.

С принятием Закона РК «Об общественных советах» гражданскому обществу предоставлены широкие возможности для участия в общественном контроле деятельности государственных органов.

По итогам 2017 года на постоянной основе работают 229 общественных советов. На республиканском уровне и на уровне областей, городов Астана, Алматы их по 16, в городах и районах - 197 советов. В деятельности общественных советов участвует более 4 тысяч человек, в том числе 75% - это представители гражданского общества.

Введена постоянная практика отчетов на общественных советах не только акимов, но и руководителей госорганов различного уровня.

Наряду с этим, советами проводится регулярный общественный мониторинг таких вопросов, как работа общественного транспорта, состояние водопроводных труб, строительство жилья, ремонт дорог, деятельности КСК, мониторинг цен на товары первой необходимости.

Одним из действенных механизмов обеспечения прозрачности, принимаемых госорганами решений, является рассмотрение общественными советами всех проектов нормативных правовых актов. Так, каждый государственный орган, разрабатывая нормативные правовые акты, обязан представить их на рассмотрение общественного совета и учесть их замечания.

С момента создания в 2015 году общественные советы стали эффективной и конструктивной площадкой для коммуникации населения и государственных органов, что обеспечивает оперативное рассмотрение и качественное решение проблемных вопросов как экономического, так и социального характера.

Сервисное государство.

Вопросы повышения качества государственных услуг и совершенствования процессов их оказания - одно из важнейших направлений проводимой в Казахстане антикоррупционной политики.

В 2017 году через инфраструктуру электронного правительства гражданам Казахстана оказано более 34 млн. государственных услуг, а количество зарегистрированных пользователей портала электронного правительство достигло 7 миллионов.

В рамках трансформации деятельности ЦОНов внедрена электронная очередь, интегрированы информационные системы государственных органов, перераспределены секторы самообслуживания, приема и выдачи документов, увеличена продолжительность рабочего дня.

Сегодня работа Госкорпорации «Правительство для граждан» строятся на принципах «клиентоориентированности», прозрачности и «безбарьерного» обслуживания граждан.

В результате повышения уровня автоматизации государственных услуг сокращаются прямые контакты госслужащих с гражданами, тем самым минимизируются условия для коррупционных проявлений.

47% услуг на сегодня оказываются в режиме онлайн, при этом все лицензии и разрешения предпринимателям выдаются исключительно в электронной форме, 24% всех услуг по принципу «одного окна» оказано через Госкорпорацию «Правительство для граждан».

90% госуслуг в течение ближайших лет перейдут в электронный формат, а оставшиеся 10%, по опыту Европы и развитых стран мира, будут реализовываться по принципу «одного окна».

В целом, системные меры в сфере повышения качества оказания государственных услуг позволили на две трети сократить уровень бытовой коррупции.

Необходимо отметить, что прогресс в сфере оказания государственных услуг и повышение удовлетворенности населения качеством их оказания в Казахстане подтверждаются и международными оценками. Так, в рейтинге ООН по развитию «электронного правительства» Казахстан занял 38-е место из 190 стран мира, в рейтинге легкости ведения бизнеса Всемирного Банка — 49-е место из 185 стран.

Таким образом, планомерная реализация актуальных задач антикоррупционной политики, определенных Президентом Казахстана – Лидером Нации Н.А.Назарбаевым, позволило на сегодняшний день сформировать действенную модель антикоррупционной политики.

В ее основании заложены антикоррупционная идеология Лидера Нации, постоянно совершенствуемое антикоррупционное законодательство, институциональное обеспечение (субъекты противодействия коррупции, включая уполномоченного органа по противодействию коррупции), стратегически выверенное концептуальное обоснование (Антикоррупционная стратегия), многоуровневое планирование антикоррупционных мероприятий (План мероприятий по реализации Антикоррупционной стратегии, ведомственные и региональные антикоррупционные планы).

Казахстанская модель противодействия коррупции направлена на системное реформирование всей вертикали государственной власти посредством модернизации и этизации государственной службы, правоохранительной и судебной систем на принципах верховенства закона, открытости, прозрачности и подотчетности, клиенториентированности.